对新一轮财税体制改革的思考

推进中国式现代化是塑造未来中国发展蓝图的关键战略。中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议强调，进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；要完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，深化财税体制改革。本文结合党的二十届三中全会精神，就谋划推动新一轮财税体制改革谈几点学习体会。

如何认识新一轮财税体制改革的定位和新部署、新提法、创新点

（一）明确将构建与中国式现代化相适应的现代财税体制作为新一轮财税体制改革的目标。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“到二〇三五年……基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”，“必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。这一目标与党的十八届三中全会、十九届四中全会、二十大报告一脉相承，体现了中国在现代化进程中对全面深化改革的持续关注和努力，也是面对改革进入“深水区”的新挑战时，通过更系统和深层次的改革全面推进现代化的重大决策。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，而科学的宏观调控是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税改革，确立与中国式现代化相适应的现代财税体制。因此，我国亟待通过深化财政体制改革、优化税制结构、完善预算管理制度以提升财税体制的系统性、整体性和协同性，建立健全与中国式现代化相适应的现代财税体制，从而破除深层次体制机制障碍，实现政府与市场的协同运作，提升市场竞争力和生产要素配置效率，促进新质生产力的发展与经济结构调整优化，最终将全面深化改革的战略部署转化为推进中国式现代化的强大力量。

（二）坚持把正确处理好“政府和市场关系”作为新一轮财税体制改革的前提。正确处理政府和市场的关系是贯穿经济体制改革的核心问题，党的二十大指出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，党的二十届三中全会进一步强调高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，既要更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，又要进行科学的宏观调控与有效的政府治理。财税体制改革作为全面深化改革的“突破口”和“先行军”，必须服务于改革大局，本轮财税体制改革并非财政体制、税收制度和预算制度等某一方面的改革，而是系统性与全面性的改革。新一轮财税体制改革要坚持把正确处理好“政府和市场关系”作为改革前提，将“政府和市场关系”作为逻辑起点与更深层次的改革对象。

从历史维度来看，改革开放后，两步“利改税”通过税收把国家与企业的分配关系固定下来，初步平衡与优化了政府与个人、政府与企业之间关系。1994年，分税制改革聚焦理顺中央与地方的分配关系，建立了以税种划分收入的分税制财政体制，但事权和支出责任划分保持基本稳定，与“事权与支出责任相适应”“权责清晰”目标相比仍有较大差距。党的十八大以来，针对央地财政事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范等问题，2016年国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，强调根据公共服务性质与受益范围，并结合不同层级政府在不同类型公共服务提供上的比较优势，为财政事权和支出责任划分提供了政策指导，在此之后，中央先后出台针对基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、公共文化、生态环境、自然资源、应急救援和知识产权领域等多项改革方案，初步建立了财政事权和支出责任划分的基本框架。由此可见，理顺中央与地方的财政关系是以往财税体制改革的核心，经历了由收入划分向事权与支出责任划分的过渡，但更深层次的“政府和市场的关系”并未得到足够的重视。改革行至“深水区”，如何厘清有效市场和有为政府的边界、如何让“有形之手”和“无形之手”协同发力的问题亟待解决。

从现实维度来看，党的十九大提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，但当前我国经济发展仍面临不充分不平衡的问题，如科技创新水平仍不高、现代化产业体系建设仍需加力、城乡区域及群体之间收入差距仍较大等。基于我国仍是世界上最大的发展中国家这一基本国情，发展依旧是党执政兴国的第一要务，党的二十届三中全会再次强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。全面深化改革需要牢牢扭住经济建设这个中心，通过集中解决制度性问题，大力破除深层次体制机制障碍，发展新质生产力，从而不断激发高质量发展的内生动力和活力，使我国经济实力、科技实力、综合国力和国际影响力实现跨越式提升。同时，实现高质量发展既需要发挥市场机制高效配置生产要素资源、调节微观主体不断创新等作用，又需要政府进行科学规划引导，故正确处理政府和市场的关系是高质量发展进程中需要回答的理论和现实问题。

从实践维度来看，在经济增长面临压力的情况下，我国财政收入进入中低速增长阶段，刚性支出压力不减，财政收支矛盾加大，地方政府债务风险凸显，财政运行仍将在一段时间内处于“紧平衡”状态。在此背景下，中央不断加大对地方的转移支付力度，2023年中央一般公共预算收入99566.7亿元，中央对地方的转移支付却高达102836.32亿元。然而，地方税体系建设的滞后导致地方政府对转移支付依赖程度过高，同时刚性支出更是不断挤压地方财政空间，从而引发资金挪用、违规举债等乱象，导致公共风险和财政风险不断累积。基于当前的财政形势，新一轮财税体制改革应科学认识与把握政府与市场的边界，加快转变政府职能，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持尽力而为、量力而为，避免政府支出责任的不合理扩张，避免政府职能的“越位”“缺位”“错位”，促进有效市场与有为政府的辩证统一。

新一轮财税体制改革应遵循的原则

（一）把握深化财税改革和完善社会主义市场经济体制的内在联系。国家治理现代化是现代国家建构的内在要求，财政作为国家治理的基础和重要支柱，深化财税改革是实现国家治理现代化的重要手段。与此同时，现代财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分。财政是有为政府发挥职能作用的重要途径，若将整个市场视为一个“平台”，政府和企业即是平台上的参与者，平台交易是否成功、资源配置效率的高低以及价值实现的大小，政府在其中应当发挥调节和激励主体积极性、撬动社会资本投入、兜底整体风险等作用，是市场平台交易的重要参与者和引导者。因此，财政作为连接国家治理现代化以及建设高水平社会主义市场经济体制之间的桥梁，深化财税改革不仅有助于完善中国特色社会主义市场经济体制，从而打通现代化国家治理的关键环节。同时，财税改革又通过助力国家治理现代化，为中国特色社会主义市场经济又好又快发展提供重要保障。

综上，财政应从稳定、生产、分配三方面发挥职能作用。首先，财政应具有稳定性职能，为社会主义市场经济改革中的冲击和风险做好缓冲。当前，我国持续完善社会主义市场经济体制，深化经济体制改革，在此期间会发生利益的变动，史无前例的改革成果背后也将存在一定的矛盾和冲突。因此，财政需承担改革成本，缓冲改革冲击，实现稳定经济和保护兜底的职能。基于此，应利用财政发挥充分就业、稳定物价、福利保障、义务教育等作用，使各经济主体在经济体制改革中公平有序竞争，达到经济稳定、可持续发展的目的。其次，财政应具有生产性职能，为经济增长注入活力。财政可以为小微企业与重点行业企业提供相关生产性服务，有效保护产权，缓解市场拥挤。目前，市场经济发展中一个重要问题是资金投入结构的改革，部分企业缺乏核心竞争力，产品质量不高，而实现精准、有效的投资可以有效弥补发展不足、打破发展瓶颈，因此财政需为社会主义市场经济营造高质量的投资和经营环境，从供给关系出发，优化经济中的产业结构。最后，财政还应发挥分配性职能，促进社会公平，逐步实现共同富裕。财政不仅仅可以实现财富的再分配，如税收、补贴和转移支付，更可以实现权利的再分配。通过优化调整财政资金投入的流向，可以改变人们享有权利的程度，如医疗卫生条件和教育基础设施等。因此，财政要充分考虑各项政策的功能定位和受益范围，实现精准发力，最大化释放政策效能。

（二）把握政府与市场、国有经济与民营经济、中央与地方的关系。中国特色社会主义市场经济体制改革是我国国家治理走向现代化的关键一环，同时我国国家治理体系的建立、国家治理现代化又是推动中国特色社会主义市场经济又好又快发展的重要基础。要处理好中国特色社会主义市场经济体制改革与我国国家治理现代化的关系，必然要把握好政府和市场的关系、国有经济和民营经济的关系以及中央与地方的关系。只有厘清上述关系，才能使我国国家治理现代化和中国特色社会主义市场经济相得益彰，共同发展。

一是把握政府与市场的关系。政府和市场是“目前中国发展的两大核心手段，二者在不同领域、不同层面发挥不同作用”。为经济运行营造良好健康环境需要充分发挥“两只手”互相协调、互相补充、互相推动、互相作用，以达到推动经济高质量发展和国家治理现代化的宏观目标。首先，作为重要的经营主体，政府需规制参与市场活动的行为边界，既保障市场机制有效运转，又能满足社会共同需要。第二，确保“有效市场”。市场“有效”的实质是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在交易的过程中，财税政策应保障不同经营主体平等获取生产要素，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，以充分发挥市场作用的高效率。第三，实现“有为政府”和“有效市场”的辩证统一。政府和市场作用的有机统一也将进一步推动全国统一大市场的建设，促进各地区市场间、各专业市场间形成相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的有机市场体系。

二是把握国有经济与民营经济的关系。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，这是由经济基础所决定的。公有制经济在我国的各种经济成分中所占据的主体地位不可动摇，正确把握好国有经济与民营经济的关系，对于我国社会主义市场经济的持续健康发展以及实现国家治理现代化具有重要的指导意义。因此，要坚持巩固和发展公有制经济，推动国有企业深化改革，解决市场化机制问题，进一步做强做优做大、提升国际竞争力；对非公有制经济重在“鼓励、支持和引导”，不断优化税收优惠政策、积极推行减费降税政策，解决治理规范化问题，引导民营企业规范治理体系、加快高质量发展。

三是把握中央与地方的关系。深化财税体制改革有助于理清国家财政收入的制度性规范，统筹兼顾中央政府重大决策的财力保障以及地方发展的积极性。第一，要强调维护中央权威的必要性。维护中央权威是建设中国特色社会主义的本质要求，体现着“集中力量办大事”的制度优势。第二，明确激发地方积极性的重要性。对于地方政府，需要中央赋予其更多的自主权，地方自主权会通过影响地方积极性从而影响地方的创造性发展。给予地方更多的自主权，有助于地方根据辖区的情况制定更加符合地方发展的政策和制度。第三，坚持动态调整与发展阶段的契合性。中央与地方财政关系要根据经济发展目标和社会实践进行适时和恰当的调整。

对落实新一轮财税体制改革决策部署的具体意见建议

为充分发挥经济体制改革对中国式现代化建设的牵引作用，必须建立与中国式现代化、与高水平社会主义市场经济体制相适应的现代财税体制。为此，进一步深化财政体制改革、优化税收制度以及完善支出结构至关重要。新一轮财税体制改革应当从上述三个方面出发，为建设高水平社会主义市场经济体制提供坚实的财税体制基础。

（一）进一步深化财政体制改革。权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系是构建与中国式现代化相适应财税体制的重要方面，应围绕处理好政府和市场关系这一经济体制改革的主线，进一步完善政府间财政关系，提升财税体制改革与其他领域改革的系统性、整体性和协同性。

第一，深化政府间财政事权和支出责任划分改革。一是适当加强中央财政事权，适当提高中央财政支出比例，缓解地方政府财政压力。适当强化中央政府在维护公民基本权益和提供基础公共服务方面的职能，确保公民的基本需求得到充分保障和满足，同时将涉及全国统一市场建设的事权明确为中央财政事权，并由中央直接行使支出责任。二是健全中央与地方财政事权动态调整机制，逐步规范并减少中央与地方共同财政事权，及时纳入由于经济社会发展而产生的新增事项。针对地方政府和基层财政困难，要增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度。

第二，健全财政转移支付制度体系。一方面，完善纵向转移支付制度设计。适当降低共同事权转移支付占比，完善与财政事权划分相匹配的转移支付制度体系。另一方面，完善横向转移支付的分配标准。中央政府科学测算横向转移支付资金规模，结合地方政府实际财政需求，协商确定横向转移支付金额。

第三，深化省以下财政体制改革。一方面，继续推进省以下政府间财政事权与支出责任划分改革，适度增强省级财政事权和支出责任承担比例。另一方面，明确省以下财政收入划分范畴，依据各税种税基分布、收入规模和区域间均衡度等因素，制定地方各级政府收入划分方案并健全省以下财政管理制度，实现市县财力与事权的合理匹配。

（二）优化税制结构，完善现代税收制度

第一，兼顾税收中性与非中性，保持宏观税负基本稳定。稳步提高直接税征收比例，发挥税收制度对收入分配调节作用，强化高收入人群的个人所得税税收征管。通过加强居民个人的征收使企业税收负担适度减压的同时，增强税收收入的稳定性。

第二，完善重点税种的税制建设，实现减负提效。一方面，利用数字税加强数字经济管理，深入探索包含数字资产和数字服务等新业态的税收制度。另一方面，在平台经济迅猛发展的背景下，探索增值税分享规则的调整，科学划分税源地与税收地。

第三，通过税收制度规范行为，拓展地方税收来源。一方面，加快税收法定化，制定税收基本法，有序推进税收立法，科学评估和逐步取消不合理的税收优惠政策。另一方面，通过科学划分中央和地方税收立法权范畴，赋予地方适当税收管理权，并推动消费税征收环节后移并下划地方，丰富地方税源。

（三）优化支出结构，完善预算管理制度。优化支出结构是完善预算管理制度的重要内容。应通过科学合理的财政支出安排，提升财政资金使用效率，实现经济社会的协调发展。

第一，合理安排财政资金，兼顾经济发展不同时期需求。短期来看，各类经营主体恢复活动需要财政资金及时增加投入；从长远角度考虑，财政资金应更加注重推动经营主体的高质量发展。为此，需完善预算支出项目库建设，加强项目排序管理，合理编制中期支出规划，并强化其对年度预算的约束，促进跨年度预算平衡。

第二，深化预算绩效管理，提升政策效能。一方面，扩大重点绩效评价范围，提高评价质量。落实各部门和各单位的整体财政支出绩效评价，形成全过程预算绩效管理，将绩效目标、绩效评价结果等与有关资金分配挂钩，形成从精准反馈到有效提升的良性循环。另一方面，推进支出标准化，完善基本支出标准，加快项目支出标准化建设，健全基本公共服务保障制度并完善其标准。

第三，全面提升预算信息化水平。推动预算管理一体化系统在各级财政部门和预算单位的全面运行，提高财政资源统筹能力，通过动态反映各级预算安排和执行情况，推动科学化预算管理。

（作者系中央财经大学校长）