坚持一体化改革方向 推进预算管理现代化

信息来源：中国财经报

为建立现代预算制度，从2019年下半年开始，财政部先后印发《财政核心业务一体化系统实施方案》、《预算管理一体化规范》（以下简称《规范》）、《预算管理一体化系统技术标准V1.0》等文件，启动预算管理一体化改革。截至2021年5月，各省（自治区、直辖市、计划单列市）财政部门已基本完成本级和下级试点的编制准备与信息、业务的覆盖率要求，在打破“各自搭台、分头唱戏”的业务与数据孤岛、加强“一盘棋”与执行力、以信息化促进预算管理现代化等方面取得了显著成效。不过，由于这项改革是一个复杂的系统性工程，当前还面临着重创新轻管理、重单元轻整合、重模块轻链条等问题，迫切需要以“一体化”所蕴含的“统一思维”为指引，从细化管理规范、实现内外部联通、优化数据治理等方面加快改革步伐，将我国预算管理现代化推向更高发展阶段。

细化管理规范，坚持控制取向，促进规则由“重指引”向“重约束”转变

从制度层面看，在一体化改革中，无论是编制环节的支出分类与标准调整，还是执行环节的支付方式变更与单位资金管理，均围绕着“无项目则无支付”原则，都体现出流程安排的科学化与管理颗粒度的细化，代编、虚报问题也得到了有效解决，财政资金使用更加精准有为。但在实操中，受客观条件所限，有些规则未足够细化，比如尚未规定对特定目标类项目的前期可信性论证流程；有的支出标准仍显粗略，不能很好实现从头“一条线”控制和中长期预测；还有各种渐进式规定，比如单位资金管理中允许地方视条件选择“严格控制”或“记录反映”模式等。为解决以上问题，需要坚持控制取向，促进规则由“重指引”向“重约束”转变。

在一体化改革初期，主观上诸多改革细节尚待推敲；客观上各地对预算管理一体化的理解认识也参差不齐，因而在有关规则的制定上采用指引性表述有利于这项改革在全国迅速推开。随着改革的不断深入，各地对自身业务设计思路与情况有了较为全面的梳理认识，有关规则应及早转向“重约束”，更好地服务于以“限制支出”为代表的财政控制取向。比如，各级财政在现有行业、人员定额公式的基础上扩充建立并长期维护支出标准库，使支出有痕迹、有依据；围绕项目支出主线，按照职责与政策需要，对涉及职能部门的重大目标和大额支出的特定目标类项目，结合该部门单位往年预算执行情况、项目对政策的支持作用和可行性情况、项目执行主体的资质能力等作出专门入库研究；合理划定集中支付方式，按照《规范》要求倒排过去“直接支付”项目，能够通过单位零余额账户执行的，可以采取添加大额支付财政部门审核等方式，优化财政部门操作流程和支出控制责任。

在此基础上，尽可能细化相关业务规范，并在原则上实现统一，从源头上为预算管理提供更好的制度保障。除去经济、政治等客观因素导致的制度差异，一些如用款计划等可取消的、单位资金等可选择控制的过渡性安排应当分析过渡原因，做好单位协调，畅通业务流程，设计转化方案，渐进有序地将全国性的、现行《规范》中所要求的“大原则”统一起来。

筹划整体布局，避免重复建设，实现内部外部系统“两个联通”

从操作层面看，要实现预算业务管理“一体化”，关键是实现内部外部系统“两个联通”。对内部，以核心业务为主线逐步扩围一体化系统；对外部，做好与人大、人行、税务等部门和代理银行系统间的联通协调。

目前，从内部系统的建设情况看，无论是“跟从”还是“自建”模式，基本规范的“大联通”已近实现，但受历史遗留的处（科）室安排、中间环节设置等影响，未纳入规范中的“小联通”偶有割裂；从外部系统的联通情况看，部门、机构间沟通影响业务测试与上线，比如受支付报文变更影响，在地方财政真实测试走通支付流程时，不同的代理银行难以支持新旧凭证库切换，而各地人行需报总行营管部许可才能更新电子凭证库进行后续流程。为解决上述问题，需要坚持系统的完整性，促进内部外部系统的横通纵联。

一方面，关注财政“复杂巨系统”内部要素间的协调联动。缺乏必要联通或增加不必要的中间环节必然会影响整体收付或记账效率。因此，在“大框架”搭建完成后，要以环节简洁流畅为原则，在排查“小链条”中调整业务设计或机构岗位。另一方面，关注财政系统与外部系统对接合作。在沟通上，涉及相应级次决策的业务调整需要各方及时协商解决。在对接上，以现有联通机制为基础，进一步推进财税库银数据互通、提高人大监督预算能力。

同时，还要兼顾规范与便利，有效避免重复建设。没有整体建设布局规划，忽视机械执行《规范》所带来的不便性问题，导致业务需求与系统、机构、岗位供给不匹配，是系统重复建设的主要原因。在一体化改革之前，部分省区已将主要财政业务纳入自建统一平台，但因规范不足、归集不力等原因放弃，造成大量的资金耗费。为避免重复建设，不但要关注操作上的“能不能”，更要关注设计上的“好不好”。

此外，需要特别关注采用“跟从”模式的省区，财政部门的原有业务是否“退化”，创新性建设需求能否得到满足。受客观条件影响，各省区财政原有管理理念、业务流程与系统建设存在较大差异。从机构设置上看，处（科）室职能职责分工各不相同导致业务设计相去甚远。比如，预算执行机构人数较多时，部分录入凭证的工作就会从业务处室后移至执行处室，这对执行机构人数偏少、过去主要通过批量审批生成支付凭证的机构不利。从业务管理上看，在经济发达的省区，市场主体较多，经济成分也较为复杂，涉及预算单位管理等业务（如公务卡管理、单位资金支付）的安排与欠发达地区都存在不少差异。从上下级财政部门上看，尽管下级财政业务受上级指导，但也存在认知理念不同、系统建设公司不同、平台建设水平各异等情况。因此，为避免重复建设，既需要建设方与需求方做好沟通，也需要上级财政部门加强调研，及时督导，提高建设效率。

优化数据治理，有效消除潜在风险，加快建设数字财政

目前，一体化改革虽然初步实现了项目、编制与执行数据的省级集中和央地对接，但数据的采集、管理与使用等仍需优化，主要表现在以下三个方面：从制度上看，数据传输范围有待明确。基于“分步实施”原则，目前管理制度未成熟定型，业务模块未全面开发上线，数据难以全面支撑决策分析。从管理上看，数据维护不规范，就项目库中的项目名称来说，各地差异较大，入库项目的精细度不一，弱化反映效果并影响检索效率。从安全上看，财政收付涉及身份证号、银行账号等海量个人及公共信息，存在数据可能被人为泄露或窃取的风险。为解决上述问题，需要优化数据治理，有效消除各种潜在的风险，加快数字财政建设。

短期内，一方面要发挥好信息的记录反映功能，通过规范数据格式、内容，提高反映质量，并在部门、单位的“自有信息”转化为财政部门可查的“共有信息”过程中，对财政资金是否用到实处、项目执行主体是否有履行能力、支出进度是否符合政策要求、库底余款是否满足近期支出安排等进行精准了解和系统把控。另一方面要发挥好信息的控制反馈功能，用“算法”代替“人情”，对缺内容、误操作“零容忍”，堵住信息的“暗道”和系统的“后门”，消除资金管理中的不确定性。在上述基础上，进一步利用预算编制、执行、决算等前端数据，结合预算部门、单位的职能职责、项目安排、资金用度等因素，根据其历史支出情况和成本收益等数据进行可信度、效益水平等深度分析，发挥事前审核和事后监督作用，实现“好钢用在刀刃上”和有效消除风险等目的。

从长远看，还需围绕“两个应当”加快建设数字财政。在理念上，一体化改革应当促进财政形成“数据思维”。不但分析过程要围绕“数据”展开而摆脱“唯经验论”的桎梏，在采集和管理过程也要先明晰数据的功用，剔除无用数据，保护隐私数据，逐步将非结构化数据通过量化等处理形成具有价值的数据资产，并纳入统一的数据库中。有效结合数据可视化成果，将分析视角从单一因素“直线式”转向多元因素“网络化”，从政策的直接效果扩至间接影响，做好财政决策，讲好财政故事。在实践中，一体化改革应当促进政府实现收支及治理的一体化管理。充分运用新一代信息技术，无论是以政府购买等手段考量补贴合理性来优化政府与市场边界，还是对应真实需求提升转移支付与公共服务提供效率；无论是基于数据流优化各部门的财政资金分配逐步由“配合者”向“监督者”转变，还是在监控单位使用“资金流”的过程中更好发挥“中介”作用促进财政事权与支出责任匹配，都要基于一体化改革的系统与数据支持。因此，完善好“制度+技术”机制，充分挖掘数据的生产力，发挥财政部门的能动性，促进财政治理数字化转型，方为一体化改革的长远目标与根本目的。

（作者单位：中国财政科学研究院）