来源：《中国财政》2026年第19期

党的二十届四中全会强调“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。作为地方财政科学管理试点任务“健全预算管理链条”的主要内容，建立健全财政承受能力评估制度是确保财政可持续性的关键一招。当前，财政承受能力评估已发展为覆盖政府预算、财政支出政策、重大投资等的基础性财政科学管理制度，成为统筹发展和安全、增强财政可持续性的关键抓手。

财政承受能力评估制度的建立与发展

财政承受能力评估，即在出台增支政策、新上政府投资项目或安排预算前，对政策和项目全生命周期的财政支出责任与本级可用财力的匹配程度进行测算、论证和审查的制度安排，其核心要义是“先评估、后决策、再预算”，把量入为出、尽力而为、量力而行的理财原则转化为可操作的刚性约束。

2015年实施的新预算法确立了跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理的法律框架。同年，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，首次明确财政承受能力论证成为一项定量化、程序化的硬性制度。2019年实施的《政府投资条例》要求“政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应”。2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求“各地区出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算”。此后，2023—2026年连续四年的预算报告中均将“财政承受能力评估”作为“预算编制和财政工作的总体要求”，同时作为财政科学管理试点的内容之一，该项制度进入常态化建设的新阶段。

当前，我国一些地方仍存在财政资源与发展需求不匹配的问题，如脱离实际财力水平作出过度承诺、盲目上马项目，从而引发政策承诺难以兑现及拖欠账款的风险；同时一些地方还存在“重投资建设、轻绩效管理，重当期效果、轻长远影响”的思维定式与工作惯性。针对上述问题，财政承受能力评估有助于从源头防控财政风险、硬化预算约束、增强财政可持续性和政策效能，为财政科学管理筑牢关口、守好底线。

财政承受能力评估的制度框架和实践

各地实践表明，财政承受能力评估已初步形成“综合评估定基础、专项评估把关口”的制度框架，即在预算决策前端，先由综合评估研判区域整体财力空间、划定风险边界，再由专项评估对具体政策、政府投资重大项目等进行把关，二者衔接构成“先评估、后决策、再预算”的决策机制。随着数字财政建设的推进，财政承受能力评估正由一次性论证加快向常态化、智能化管控升级。

政府预算层面，区域综合评估框定“财力空间”。政府预算层面的财政承受能力评估重在为本级增支决策提供“财力空间”这一基础坐标。实践中，多地在本级层面开展年度综合评估，将财政收支、债务负担、库款保障和“三保”支出等纳入统一研判，形成区域“财力空间”的总体判断。比如，西安市根据《陕西省财政承受能力评估办法（试行）》，制定《西安市财政承受能力评估实施细则（试行）》，采取“综合评估、专项评估”双轮驱动模式，每年对各区县、开发区进行“体检”并划分为优、中、有待提升三个档次，实行“一年一定”的动态评估分档；在此基础上实施“分档管理、差异管控”的策略，设置差异化的财政承受能力覆盖倍数要求，体现“风险越高、管控越严”。重庆市依托数字财政建设，将财政性资金、国有资源资产、政府债务全口径纳入大财政“一本账”，实时抓取预算执行、土地出让、库款收支、债务还本付息等数据，设置财政收支缺口、债务率、库款保障倍数等预警指标，自动生成月度、季度、年度综合财力“体检”报告，建立红橙黄三色预警机制，财力逼近承受临界值时自动限制新增非刚性支出；同步固化“政策先评估再入库、预算先评审再批复、投资先评估再匹配资金、债券先联评联审再发行”四道前置流程，累计开展智能化财政承受能力评估55万次。

支出政策和项目层面，增支政策和提标事项从严把关。一是“双评估”纳入政府决策前置程序。比如，浙江省温州市以新增财政政策评估为切入点，构建起“事前绩效评估”与“财政承受能力评估”相结合的机制，并将“双评估”纳入市政府决策前置程序。温州市政府办公室印发《关于进一步加强财政政策事前绩效评估的通知》，明确未开展事前绩效评估的财政政策一律不予出台，并以温州市政府名义印发《温州市财政承受能力评估办法》，配套出台操作细则和流程图，确立了评估的技术路径和量化方法。具体做法是：先由事前绩效评估分档筛选“谋事”，仅“优”档进入财政承受能力评估；后者依据财政整体承受能力系数将财政状况划分为甲、乙、丙三级，并每年动态评级三次，再按政策类别（“三保”、类“三保”、重大政策与项目、其他政策）和支出标准层级（省定、市定、未明确）分类分级作出予以保障、降标保障、暂缓保障、不予保障结论。同时建立重点政策动态管理清单，对到期政策与新增政策一并评估，未通过的提出取消建议，并将征求县（市、区）意见纳入“双评估”流程，形成县域共担机制。截至目前，全市已开展13项政策评估，节约财政资金超3200万元。大连市出台市级评估实施办法，规定提交市政府常务会议审议的增支政策项目，必须通过财政承受能力评估，未经评估或评估未通过的一律不得实施，并实行“进一退一、进一退多”资金统筹，要求新政策申报同步提出整合削减低效无效支出的方案，实现有保有压，有进有退，腾出财力保重点。二是将财政承受能力作为事前绩效评估的硬约束。比如，山东省强化财政承受能力在事前绩效评估中的刚性约束与核心牵引作用，探索事前绩效“4＋3”模式，即“三种视角建指标、三个维度优分析、三类结果强应用、三项结合促贯通”，赋予财政承受能力指标绝对权重、实行“一票否决”，未达到承受能力合格标准的原则上视为事前绩效评估未通过，不予纳入项目库、不予安排预算；对“不可承受”的一律卡住，对“调整可承受”的推动优化，对“确可承受”的加快转化，并与预算评审、事中监控、事后评价贯通衔接。三是健全分类分级融会贯通的评估机制。江西省财政厅印发《关于分类开展省级财政承受能力评估的通知》和《地方财政承受能力评估指引（试行）》，全面推行分级分类财政承受能力评估。其特点是分级分类、流程融合、上下贯通：按重大政府投资项目、基本公共服务提标、其他增支政策分类确定评估主体和流程，建立覆盖建设期、运营期、还本付息期的全生命周期资金滚动测算机制，公式化核定区域财政可承受能力限额；推动财政承受能力评估与事前绩效评估、预算评审结果互认，防止重复评估、多头审核；市县拟出台的增支政策和重大项目须评估通过方可实施，省级对市县申报上级项目、出具资金承诺函等事项审核评估结论，防止上级“点菜”、下级“买单”。截至目前，省级已对16个政府投资项目、4项增支政策开展评估，涉及资金313亿元，节约各级财政补助超40亿元。

政府投资领域，完善全生命周期财力论证和绩效管理。政府投资项目金额大、周期长，是财政承受能力评估的重点领域。各地实践探索出了将财政承受能力评估和事前绩效评估嵌入政府投资决策过程的新机制。一是将财政承受能力评估作为批准项目建议书的前置条件。比如，安徽省要求省级政府投资项目由省财政厅组织开展财力空间论证，并明确规定通过财政承受能力评估是批准项目建议书的必要条件；在此基础上构建“3＋1”论证保障体系，“3”即三项前置论证：财政承受能力论证作为批复项目建议书的必要环节；资金筹集方案论证则是受理可行性研究报告的前提；开展项目投资方案论证，作为项目招标的依据。并按立项、可行性研究两个阶段将投资规模上限分别控制在财力空间的2倍和1.5倍，实现由“宽口径把握”向“精准约束”过渡。“1”即预算保障：财政会同发改部门，根据财力、项目阶段、项目单位需求、其他融资条件等轻重缓急，跨年度做好资金统筹和平衡，并做好年度预算安排，确保实现投资需求与财力保障的动态平衡。2025年以来，省级及试点市县累计论证政府投资项目575个、涉及投资2451.9亿元，暂缓实施176个，涉及金额536.9亿元，压减204个项目投资规模87.3亿元。二是推动项目谋划与资金保障同步联动。比如，江苏省淮安市将财政承受能力评估作为新出台重大增支政策、新上重大政府投资项目的前置条件，依托数字财政平台建立“规划—备建—提优”三级项目储备库，在项目申报阶段即明确资金来源、对大额项目制定分年度筹资方案；财政部门依据年度财力限额和债务限额对储备项目开展估（概）算审核并出具论证意见，配合发展改革部门编制政府投资计划，未纳入计划的项目不得实施、不予安排预算。同时按“停、压、缓”原则联合会审，将不新增隐性债务作为“铁的纪律”贯穿始终，并对资金拨付、工程进度、资产形成、运营收益和偿债归集实施穿透式监管，实现全生命周期闭环管控。2025年审批政府投资项目数量和金额实现双下降。三是财政管理工具嵌入政府投资全过程。安徽等地通过将财政承受能力评估与全过程绩效管理深度嵌入政府投资项目管理的各环节，有效推动了财政部门与投资主管部门的协同管理，实现了从单一主体主导向多部门联动共治的转变。重庆市依托“码上追踪”对每一笔财政资金设置唯一编码，将财政承受能力要求嵌入事前准入、事中阻断、事后评价各环节，推动评估由一次性立项论证升级为常态化动态管控。

财政承受能力评估的成效和问题

从各地实践看，财政承受能力评估制度建设各有特色，成效显著：一是制度体系初步建立。多地出台评估办法或指引，评估对象、主体、流程和结果运用逐步规范，区域分档预警、财力空间论证、项目分级储备、分级分类评估等方法日趋成熟，“算清财力底数—划定支出序列与限额—评估结果硬挂钩”的预算管理前端链条进一步完善，“先评估、后决策、再预算”成为财政科学管理的常态规则。二是措施办法各具特色。以“健全预算管理链条”的五个试点省份为例：吉林算好政府投资和民生保障两本账，政府投资项目管理强化“财政承受能力评估＋预决算评审＋按进度拨款”，将市县“三保＋”财力保障能力作为衡量配套资金承受力的标尺。江苏以财政“十五五”规划为统领、把评估实质性前置到预算追加和政策出台环节。浙江以五级预算保障和政策“双评估”为核心，把评估做成政策全生命周期的过滤阀。安徽构建“3＋1”政府投资项目论证保障体系。山东把财政承受能力做成事前绩效评估的“一票否决”项，形成“4＋3”模式。三是评估成效显现。多地通过加强财政承受能力评估，完善了预算管理链条，防范了财政风险，切实提高了财政政策效能、政府投资效益和民生保障能力。

但作为一项建设初期的制度，财政承受能力评估仍有进一步完善空间。一是制度标准不统一。全国层面缺乏统一指引，各地评估范围、财力口径、测算方法、评估标准差异大，综合与专项、上下级评估衔接不足。二是技术支撑薄弱。财力测算模型、数据共享和预警工具有待健全，部分地方相关的数字化信息化建设进展较慢。三是结果运用仍需强化。少数地方评估“走过场”，未真正与预算安排、项目审批硬挂钩，约束效力打折。

健全财政承受能力评估制度的对策建议

健全完善财政承受能力评估制度，要坚持问题导向，以“大财政”理念为引领，进一步完善预算管理链条，持续提升财政科学管理水平，增强财政可持续性和政策效能。

一是健全分层分类的制度体系。鼓励地方先行先试，因地制宜探索创新，出台本地评估办法，总结可复制、可推广的经验做法。在充分吸收各地实践经验的基础上，加快制定全国统一的财政承受能力评估办法或指引，明确评估范围、财力口径、测算方法和评估标准等。健全政府层面年度综合评估和分类分档制度，将财政承受能力评估作为各项财政政策选择的基础约束。对政府投资项目、增支政策和重点项目分类设定评估程序与通过门槛，形成“综合评估定分档、专项评估管事项”的格局。

二是夯实测算方法和数据基础。坚持全生命周期理念，将政府投资的资本预算和公共服务的经常性预算统筹考虑，对跨年度项目和持续性政策滚动测算建设、运营、还本付息等全口径资金需求，与中期财政规划、债务限额和政府综合财务报告衔接；建立本级可用财力台账和增支政策项目台账，提升测算科学性。

三是强化评估结果运用和责任约束。完善先评估、再决策的立项评估决策新机制，将评估结果作为政府决策、项目入库、预算安排、债券额度分配和政策审批的前置条件；将财政承受能力评估与发展改革部门项目审批协同联动，切实做到未通过财政承受能力评估的政策和项目不得进入政府投资项目申请流程。

四是推进配套改革与制度集成。以“大财政”理念为统领，把财政承受能力评估放在深化投资管理制度和预算管理制度改革的全局中协同推进。以零基预算理念为引领，凡新增支出先过财政承受能力评估关口；与事前绩效评估、预算评审统筹衔接，避免重复评估；与全口径债务监测、中期财政规划贯通，构建“评估—预算—执行—监督”闭环，切实将财政承受能力评估和绩效理念融入每一笔财政资金。

财政承受能力评估一头连着发展、一头牵着安全，把每一项政策、每一个项目都放在财力可能的天平上称一称，方能确保财政资源与发展需求相匹配，方能切实增强财政可持续性和政策效能，方能为推进中国式现代化提供坚实的财政保障。