发行超长期特别国债意义重大

2024年政府工作报告指出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。5月13日，财政部公布了《2024年一般国债、超长期特别国债发行有关安排》，意味着备受关注的万亿超长期特别国债发行终于落地。历史上看，我国曾在1998年、2007年、2020年分别发行过特别国债。与前三轮相比，此次超长期特别国债具有资金用途广泛、发行期限超长、发行节奏连续的特点。全球主要经济体大部分都有通过发行超长期国债为财政融资的先例，我国的超长期国债占比较低，仍有较大发行空间。特别是在我国经济内生增长动力较弱、重点领域资金支持仍需加强的背景下，发行超长期特别国债具有重要意义。

一是充分利用中央财政的政策空间，为实施积极的财政政策提供资金来源。有效需求不足一直是影响我国经济发展的重要问题，今年以来，经营主体预期趋稳，企业投资意愿及居民消费动力仍有待增强。在私人部门融资需求较低的情形下，宽松货币政策的效果有限，需要借助积极的财政政策来进一步扩大需求、刺激产出。从支持财政扩张的资金来源看，一方面，受需求端弱复苏和一系列减税政策影响，全国财政收入增长面临一定压力；另一方面，地方政府债务风险有待化解，地方财政举债空间有限。我国中央政府债务占国内生产总值的比例尚不足30%，存在较大的国债发行空间。在当前的货币金融环境下，低位运行的利率水平也有助于降低举债成本。

二是有利于发挥政府资金的引领作用，解决阻滞国内需求的结构性问题。此次发行的特别国债将专项用于支持“两重”领域建设，有助于为我国经济转型升级和高质量发展提供长期稳定的资金来源。这些领域涉及科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等，其发展建设通常需要顶层设计、统筹布局、长期规划等制度安排及政府资金的配套支持，民间资本难以独挑大梁。以发行超长期国债的形式支持关键领域和薄弱环节的建设，不仅是财政政策提质增效的重要举措，而且有助于发挥政府投资的引领作用，撬动更多社会资金参与建设，从整体上扩大国家的有效投资。此外，此次超长期特别国债采用的常态化发行方式，还释放了我国将长期维持积极的财政政策的信号，有利于推动形成稳定的市场预期。

三是优化中央和地方政府的债务结构，助力防范化解地方政府债务风险。近年来，广义财政支出持续积极发力稳增长，加之房地产市场结构调整致使土地出让收入不断下滑，在这些多重因素的共同作用下，地方政府面临财力下滑、举债能力减弱的窘境，还要应对债务规模扩大带来的风险。与此同时，我国中央政府负债率上升幅度并不大，相比地方政府具有更大的回旋余地和举债空间。此次新发行的1万亿元特别国债将由中央政府还本付息，呈现出中央适度加杠杆、地方稳杠杆的思路。通过发行成本相对较低、期限相对较长的国债来置换成本相对较高、期限相对较短的地方政府债务，有助于优化政府债务结构，防范化解地方政府债务风险。此外，由于这次特别国债是超长期，偿还本金的时间节点被大幅延后，缓解了财政支出压力，提高了财政可持续性。

四是推动金融供给侧结构性改革，建立新型基础货币发行机制和完善利率调控机制。自1994年我国开始实行强制结售汇制度以来，中国人民银行在很长一段时间内都通过外汇占款的方式投放基础货币。这种受制于美国的货币发行机制不仅阻碍了我国内需经济的发展，还引发了诸多金融乱象。此次发行的大规模国债为基础货币发行提供了新的“锚定物”，中国人民银行可以通过在二级市场上买卖国债控制基础货币供给，从而建立起以“主权信用”作为准备资产的货币发行模式。这种公开市场操作还可以加强货币政策与财政政策的协调配合，为财政进行赤字融资。此外，超长期国债的发行还丰富了我国国债的期限品种。如果长期国债达到合理规模，就能够充分反映长期利率水平，中国人民银行就可以通过直接调控长期利率实现货币政策目标，从而有助于解决我国当前短期利率向长期利率传导不畅的问题。

五是丰富中国金融产品供给，为境内外投资者提供高质量人民币计价资产。超长期国债是长期的安全资产，可以满足金融投资者对高质量债券的配置需求。我国金融市场虽然已通过沪港、深港股票交易互联互通机制、合格境外机构投资者机制、合格境内机构投资者机制等多种渠道，与国际金融市场实现了互联互通，但高质量的人民币计价资产供给不足依旧是我国金融市场开放道路上的一大阻碍。作为发展潜力足、经济增速稳、国家信用佳的发展中国家，我国发行的超长期国债无疑会在全球金融市场动荡的背景下吸引更多境外资金持续流入，有助于我国实现高质量的金融开放。从国内情况来看，超长期国债的发行健全了我国国债的收益率曲线，有助于解决我国此前因国债期限品种不全而存在的国债收益率曲线扁平化问题，为金融产品定价提供更好的基础；同时也有助于补足因房地产市场低迷而产生的贷款抵押品缺位问题，为我国金融体系提供了新的高质量抵押品。

（作者分别系中国社会科学院金融研究所研究员，中国社会科学院大学应用经济学院博士研究生）